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新会计制度将于明年1月1日实行

作者:谈蓓蕾 王烽 吴宇丹 徐朝辉 张佳 来源:株洲新区 发布时间:2018年11月05日 浏览次数: 【字体:
  财政是国家治理的基础和重要支柱。政府及非营利组织会计是财政管理的一项重要基础工作。近年来,随着经济社会高速发展,我国现行的主要以收付实现制为基础的预算会计体系逐渐暴露出滞后性和不适应性。
 
  习近平总书记在党的十九大报告中指出,要加快建立现代财政制度,明确了深化财税体制改革的目标要求和主要任务。为建立与新时代相适应的财政制度,自2015年起财政部先后发布了《政府会计准则——基本准则》和1-6号政府会计具体准则,并于2017年10月24日出台了《政府会计制度——行政事业单位会计科目和报表》,明确2019年1月1日在我国全面实施,释放出国家会计制度改革的决心之大,前所未有。
 
  为确保改革的顺利推进实施,天元区财政局高度重视,财政局负责人说:“当前我们要全力做好三件事。一是要大力宣传,营造氛围;二是要加强领导,形成合力;三是要加强培训,提升素质。首先就是要通过宣传,让大家提高认识,知道为什么要改革、怎么改。”
 
现 状
 
现行会计制度存在三大缺陷
 
  目前我国政府会计(也叫预算会计)制度起源于建国初期的计划经济时代,借鉴了前苏联的经验和做法而建立。
 
  由于我国政府现行会计制度一般采用“收付实现制”,主要以提供反映预算收支执行情况的决算报告为目的,无法准确、完整反映政府负债“家底”,以及政府运行成本情况,难以满足编制全责发生制政府财务报告的信息需求。我国现行的政府会计制度对新时代的市场经济表现出的“不适应症”越来越明显。
 
  “欧美一些发达国家目前主要采用的是以‘权责发生制’为基础的会计制度,与我国现行以‘收付实现制’为基础的会计制度存在较大的差异。”区财政局相关负责人告诉记者,我国现行会计制度首先体现在不能很好的与国际接轨。
 
  实际上,欧美发达国家在会计制度改革方面也曾经历一个漫长的过程。早在上世纪80年代,世界经济步入到迅猛发展的时期,在澳大利亚、英国、美国等国家的带动下,发起了全球化的新公共管理和财政预算管理体制改革,改革的主要特征就是将政府会计的基础由“收付实现制”变为“权责发生制”。成功的改革经验迅速得到了国际货币基金会、会计师国际联合会等国际金融组织的积极认可及推行。现今,以“权责发生制”为基础的会计制度,已经成为欧美许多发达国家实行的会计制度.
 
  近几年,随着中国经济“全球化”“国际化”的迅速发展,现行的政府会计制度影响了中外政府财务报告的国际可比性,已无法满足中国经济与国际经济接轨的要求。
 
  区财政局相关负责人说:“多项会计制度并存,核算方式不统一是现行制度表现出不适应性的第二个方面。”据了解,我国现行的政府会计制度,有的使用《行政单位会计制度》,有的使用《事业单位会计准则》,地质勘查、科研、医院、学校等事业单位又适用不同的行业会计制度。多项制度并存且核算口径不一等诸多弊端,导致单位管理水平评价标准不统一,政府会计报表合并难,会计信息披露缺乏完整性和真实性。
 
  “中央政府对地方政府的工作业绩、经营水平及防控风险能力很难做出正确比较和分析。”区财政局相关负责人说,现行会计制度难以满足我国中央政府对地方政府管控的要求。
 
  此外,现行的会计制度难以满足我国各级政府机构自身管理的需求。现有的政府会计制度不能准确地反映各级政府当期提供公共设施、物品及服务的全部成本,缺乏对政府会计主体的过去、现在或者未来财务情况提供客观整体评价或者预测,造成政府报表“摸不清家底”“看不到风险”“算不出成本”等状况。
 
  区财政局相关负责人介绍,2008年世界金融危机爆发,有些地方政府发生破产的现实触动了全球经济学家,使他们把化解政府债务风险点和开创新的管理机制作为一个重要经济课题来研究。其中就明确提出采用完全的权责发生制是政府债务显性化,控制政府债务的防火墙。而我国现有的政府会计制度无法真实地反映政府的综合资产、负债规模、偿债能力等财务状况,更加无法衡量与评价政府发展的可持续性。
 
创新
 
推行政府成本会计
准确反映财务状况
 
  党的十八大以来,国家预算提出要“建立跨年度预算平衡机制,建立权责发生制的政府综合财务报告制度,建立规范合理的中央和地方政府债务管理及风险预警机制。
 
  在借鉴世界先进的改革经验基础上,新会计制度继承了多年来我国行政事业单位会计改革的有益经验,反映了当前政府会计改革发展的内在需要和发展方向,改革主要包含创建会计核算新模式、统一政府单位会计制度、强化财务核算功能、增强预算会计功能、健全资产管理制度、统一报表体系和结构、建立和完善报告制度七个方面的内容。
 
  其中,统一政府单位会计制度方面,将取消现行的10余个行业会计制度,所有行政事业单位执行统一的政府会计制度。健全资产管理制度方面,将增加设置政府储备物资、公共基础设施、保障性住房、文物文化资产等资产科目;完善代管资产内容,补充设立受托代理资产、受托代理负债科目核算等工作内容的变革,开创了历史先河,既体现了新会计制度与国际接轨,也能进一步提升政府自我管理水平。
 
  在强化财务核算功能方面,增加了应收款项和应付款项等核算内容,对于科学编制权责发生制政府财务报告、准确反映单位财务状况和运行成本等情况具有重要的意义。
 
  此外,新会计制度在现行制度基础上,扩大了资产负债的核算范围。除按照权责发生制核算原则增加有关往来账款的核算内容,
 
  新会计制度还提出此次改革的重要目标任务和措施之一就是研究制定政府成本会计制度,适时推行政府成本会计。政府成本会计兴起与发展完全颠覆了传统政府会计经典观念——“政府不以盈利为目的,政府不计盈亏,政府会计不计提折旧,政府会计不计算成本”。
 
  区财政局相关负责人认为,一定程度上而言,政府成本情况是政府内部治理水平的客观体现。日常运转费用的居高不下、项目投资效益的低能低效,直接反映为较高的成本费用和较差的绩效评价级别。以政府管理企业化为出发点,推行成本概念,改革目的在于进一步倒逼政府内部提高治理水平,为未来政府管理职能和工作模式的转变打下坚实的基础。
 
难题
 
 
财务人员较难学懂新知识
 
  “对于政府的财务人员来来说,将增加一倍的工作量”。区财政局相关负责人说,此次将报表分为预算会计报表和财务报表两大类。行政单位或事业单位不仅要编制财务会计报表,同时要编制预算会计报表。
 
  区财政局相关负责人说:“另一个更加严峻的问题是,以往的政府会计人员大多数具有的是关于收付实现制方面的会计知识和方法。所以在改革之后,会给政府部门的财务人员造成了一定困扰。高水平的财务人员是有效推动权责发生制改革的基础和保障,但是短期内政府部门专业性财务人员短缺,现有财务人员的业务素质亟待提升。
 
  从今年8月份起,我区积极相应会计制度改革的号召,分两批派出了40多名来自财政局、审计局、教育局、城管局等单位的财务人员赴北京国际会计学院学习,然而效果却并不是很理想。大多数财务人员表示,很难在短时间内学懂以“权责发生制”为基础的会计制度。我区一名从事了几十年会计工作的注册会计师也参加了此次培训,她告诉记者,此次培训学习的专业性、复杂性超乎以往,即使自己有多年的会计从业经验,仍难以在短时间内学懂学通。
 
公共资源归属权不明确
 
  此新会计制度中,明确指出将增加设置政府公共基础设施等内容,然而在一些公共设施中仍在存在所有权不清晰的情况,导致无法准确核算。
 
  “一些公共基础设施到底是属于市级还是区级或者相关职能部门,在归属权上并没有清晰的划分。”区财政局相关负责人说,涉及到桥梁、道路等公共基础设施这些都是政府的资产,在新会计制度中必须纳入核算科目,以准确反映政府或相关职能部门的实际资产状况。如果不能明确公共基础设施归属权,就无法对财务报告进行准确的核算。
 
对策
 
 
政府需转变管理理念
明晰公共基础设施归属权
 
  “从表面现象看,此次改革似乎只是在政策内容上的革新,但在这些变化的背后,是对行政事业单位负责人管理理念的新挑战”。区财政局相关负责人说。
 
  该负责人举例说,新会计制度实施后,资产折旧费按月摊销计入日常行政运行成本,原有“多拿多占”超标配置资产的行为会造成单位“占有资产越大,相应的资产折旧费用就越高”。而在评价单位绩效时,占有的资产量大也就意味着单位成本越高。特别是在政府综合财务报告需进行审计和公开的前提下,经济效益是绩效目标关键考核之一,单位负责人对此有不可推卸的管理责任。因此,新会计制度要求单位负责人实施管理时必须牢固树立“花钱必问效、无效必问责”的新理念。
 
  此次改革,业务流程也将发生重大的变更:由“单一”的预算会计制度转变为“五双”核算模式的综合会计制度。这代表着,业务部门需与财务部门更近一步加强协作。业务部门需要完整性和及时性信息,以确保财务信息流反映的真实性、全面性。
 
  区财政局相关负责人举例说,大多数行政事业单位与第三方签订的工程项目等公共事务合同中,从合同的签订、审核、监督到相关资料的记录、运转、存管等缺乏牵头部门集中管理和专业人员审核指导。尤其是经济活动方面的合同,由于忘记填制合同生效日期等一些容易忽视的小问题,将造成单位财务人员无法准确确认收入的时间;由于部门与部门之间的业务信息流传送不及时,单位财务人员缺乏经济合同的原始资料,更加会造成会计期间无法确认应收、应付等往来款项情况,造成会计报表披露失实。
 
  “同时,还应该明确由相关部门核实公共基础设施归属权,落实每一项公共基础设施主体单位,以保证新会计制度的推行。”区财政局相关负责人说。
 
  对此,区城管局财务人员认为,公共基础设施存量巨大,且相关的资料追溯难度大,资源缺乏,牵涉到的部门众多,需要耗费大量的人力、物力和财力。在资料不全的情况下,如进行评估或按重置成本确定,这都需要专业的队伍进行成本确定。
 
加强财务人员培训 
提前试行新会计制度
 
  财政局负责人说:“我们要通过请进来、走出去,切实加强业务培训,提升财务人员队伍的整体素质。”
 
  天元区财政局在全区选派40多名财务骨干赴北京国家会计学院进行了为期5天的专题培训,在9月请专家上门组织全区168名财务人员开展为期2天的培训活动,以确保明年1月1日有序实施新会计制度。
 
  考虑到每一名行政事业单位财务人员都将面临着一场挑战和知识更新,区财政局认为全区财政人员要加强学习,弄懂吃透新会计制度,同时外聘两名专业的培训指导老师。
 
  为了较快适应新会计制度改革,目前我区已经在区财政局、区审计局、区城管局等单位先行实行新会计制度,以寻找形成总结经验,找寻解决难题的办法。
 
推进整体意识
构建协同机制
 
  财政局负责人表示:“新会计准则制度的改革,必须争取各级各部门的支持,形成改革的最大合力。特别是各预算单位的主要负责人必须高度重视,配齐配强财务人员队伍。人是改革的关键因素。”
 
  区财政局认为,改革背景下的行政事业单位财务人员,必须严格执行新《政府会计制度》的工作流程,充当实施新制度的主角。业务部门要主动配合财务部门梳理各项业务办理流程及完善内部控制程序,明确职能职责,利用信息化手段把单位业务信息管理工作与财务管理工作有机地结合,建立预算管理、项目管理、资产管理、合同管理、采购管理等相关部门与财务部门的各种沟通协调机制,保障新《政府会计制度》的全面落地。
 
  建立与新时代相适应的《政府会计制度》是一次立足全局、着眼未来的制度创新,对行政事业单位的财务管理工作起到系统性重构作用,有利于提高政府财政透明度,满足社会公众等对政府财政信息的需求,将进一步提高政府决策能力,规范政府各项行为,促使国家治理能力不断提升。
 

 


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